最优秀的中国互联网法律律师事务所之一

有关欧盟电子政务2016-2020年的行动方案:加快政府的数字化转型

孙娟娟博士   2018-01-03 16:06
该通讯由欧盟议会、欧盟理事会和欧洲经济、社会委员会以及地区委员会于2016年4月19日发布,其介绍了2016至2020年的新的欧盟电子政务行动方案,其目的在于消除有碍数字单一市场发展的障碍,并预防由于公共行政所导致的碎片化问题。
1. 介绍
 
电子政务支持行政过程,改善服务质量和提供公共部门的内部效率。数字公共服务使得企业和公众与公共部门的互动更为快捷、有效、便利、透明且成本更低,进而减少了企业和公众的行政负担。此外,将数字技术作为政府现代化战略的必要内容可以使得整个社会从经济社会的进一步发展中受益。为此,政府的数字化转型是单一市场成功发展的关键因素。 
推进电子政务的系列行动计划是在整个欧盟内促进公共行政现代化的政治工具。它们促进了成员国之间以及和欧盟委员会之间的协调和合作,并推进了共建电子政务的联合行动。 
对2011年至2015年的电子政务行动方案的评估结果表明:行动方案对于欧盟层面和成员国层面的电子政务发展产生了积极效应。其不仅有助于实现成员国电子政务战略的一致性,也确保了成员国之间的经验交流和解决措施的互通性。尤其是,其所推进的技术发展在便利公共服务获取和使用中发挥了关键作用。然而,对于本该在欧盟内部无缝衔接的数字服务,公民和企业也并没有从中获得充分的受益。 
通过欧盟层面的共同努力,获取和采用电子政务的服务还会提升,并向着更快捷、更廉价、更易使用的数字公共服务发展。数字公共服务的跨境无缝连接会进一步提升竞争力,并使欧盟在吸引投资和宜居方面更具吸引力。 
欧洲的数字单一市场战略(Digital Single Market, DSM)宣布启动2016至2020年的新的电子政务行动方案,其目的在于消除有碍数字单一市场发展的障碍,并预防由于公共行政所导致的碎片化问题。 就这一行动方案而言,其作用在于进一步促进联合行动。当成员国在实施自身的战略和行动时,这一意在长期共享愿景的行动方案制定了许多的原则。对此,即将开展的行动都会加以观察,确保电子政务能给企业、公众以及公共行政自身带来实质性的受益。
行动计划确立了一个动态的且灵活的方式以确保其能与不断变化的环境相适宜。除了该行动方案中所确定的行动,欧盟委员会或者利益相关者,包括成员国都可以进一步提出其他的行动。所有由欧盟委员会领导的行动都将根据欧盟委员会的更好规制标准加以计划。  
这一行动计划将作为催化剂进一步促进公共部门现代化的努力和电子政务领域内的资源协调。该计划并没有一个专用的预算抑或财政支持工具。然而,它可以协助协调筹资渠道,而且不同的欧盟计划也向成员国提供了其他的相关措施。
 
2. 愿景和优先原则
长期以来,成员国政府都以公开、灵活和保持与公民和企业的合作为目标,并借助电子政务来实现效益和效率的目标以及持续改进升公共服务。
为此,这一行动计划的愿景是:至2020年,欧盟的公共服务和公共机构应实现公开、有效和包容性的发展,并向欧盟内的公民和企业提供无边界、个性化、易于使用、且“末端对末端”的数字化公共服务。通过创新方式设计和提供更好的服务,以符合公民和企业的需求和要求。公共行政应抓住由新的数字环境所提供的机遇,进而便利他们与利益相关者以及彼此之间的互动。  
无论是国内还是跨国,公共行政的数据和服务公开都能提升它们的效益,并便利企业和公民的自由流动。公民的生活会变得更为数据化,以至于其对公共行政表现的期待也会越来越高。此外,将决策向利益相关者开放并让他们参与其间,也可以增进公共行政的可信度和问责性。而且,向第三方开放公共部门的数据,符合有关保护个人数据和隐私的法律要求还可以促进增长和竞争。 
作为行动方案的一部分内容,应当启动一些项目以便观察以下优先原则的使用情况,而这是利益相关者所极力拥护的。 
- 默认数字化:公共服务应优先考虑以数字化的方式(但应同时保持其他渠道的畅通,便利那些因为没有选择或没有需求而未使用技术的人)提供公共服务(包括机器可读信息)。此外,通过一站式服务模式提供公共服务,且保障渠道的多样性。
- 一次性原则:公共行政应当保障公民和企业再向其提交信息时,同样的信息仅提供一次。 公共行政机构只有内部有权反复使用这些数据时,其应符合有关数据保护的规则,以避免给公众和企业增加额外的负担。 
- 包容性和可获得性:公共行政所提供的数字化公共服务应默认包容性,且适应不同的需求,诸如老人或者残障人士的需求。 
- 公开和透明:公共行政机构之间应共享信息和数据,并确保公民和企业可以控制并修正他们自身的数据;确保使用者可以监测与他们相关联的行政程序;在设计和提供服务时与利益相关者(诸如企业、研究人员和非政府组织)保持互动并向其开放;
- 默认跨境:公共行政机构应确保国外的用户可以获取相关的数字化公共服务,并防止有害于这一进程的碎片化安排,借此,便于单一市场内的流动。
- 默认互通性:公共服务的设计应借助数据和数字化服务在欧盟内部的自由流通,确保服务可以在单一市场内无缝衔接并克服具有孤岛效应的组织障碍。
- 信任和安全:通过整合设计环节的所有要素,所有的活动都不应仅限于符合法律有关个人数据保护和隐私保护以及网络安全的要求。这是提高对数字服务信任和认可的前提条件。 
行政机构、公共机构、企业和使用者都最清楚他们自身的需求。对于系统、技术以及分散或集中设计的选择都应完全符合他们的选择和需求,但也需要充分尊重业已达成的互通性要求。 
3. 政策的优先安排
数字单一市场战略明确了战略性的目标在于“升级公共行政、实现跨国互通和便利与公民的互动,”而这需要加快成员国和欧盟委员会内公共机构信息的数字化进程。鉴于这些政策的优先安排,该行动方案确定了加快落实既有法律和相关采纳在线公共服务的具体行动。 
3.1 集合信息通讯技术,借助关键的数字助推器升级公共行政
现代化且高效的公共行政应确保向公众保障高质量的服务和易于商业发展的环境,对此,最近的年度增长调查表明了这一重要性。公共行政机构应改变他们的后勤办公室,重新思考并重新设计既有的程序和服务,并向其他的行政部门以及尽可能地向企业和公民社会开放他们的数据和服务。
要实现上述内容,有赖于关键的数字助推器的作用。数字公共服务应当建立在共享和复用的解决方案之上,并基于一致同意的标准和技术规范提供服务,以便一是减少这些发展及其使用部署所带来的成本,二是增加互通性。对于如何保障欧盟内的共通性,一个共识性的认识是借助欧洲共通性框架(European Interoperability Framework)。跨国投资可从这一共通性中获益良多。
需要持续性的工作来支持成员国公共行政向完全的电子采购、使用合同注册和互通的电子签名。随着对欧盟单一采购文件、e-Certis数据库和电子发票以及以协调的方式发展国家电子政府采购系统的关注,2018年所要实现的目标在于各公司可以在欧盟的任何一个地方以电子化的方式竞标政府采购合同,且到2019年,电子发票也会被欧盟内的所有公共行政机构采纳。 
所有的公共行政机构仍需努力,以便推进电子身份识别服务的采用和针对内部市场的电子交易的信托服务(电子身份识别和信托服务,eIDAS)。此外,在数字化驱动的商业领域(如银行、金融、电子商务和共享经济)和所谓的欧盟电子司法门户(European e-Justice Portal)的公共领域中还需要进一步的行动来促进电子身份识别(eID)的跨国和跨领域使用,包括移动ID和信托服务(尤其是电子签名、网络验证和在线注册的送货服务)。欧盟委员会也会探索便于零售金融服务内的远程身份识别和确保验证安全的诉求。 
对于互通性而言,成员国对于开放的服务和技术模块(例如电子身份证、电子签名、电子送达和电子发票)的复用是关键性的。这些服务的可获得性目前已由连接欧洲设施的财政支持予以保障;然而,不能完全依靠这些财政项目去确保它们的可获得性和长期的可持续性。为此,欧盟委员会将会指出它们如何在2020年后继续保持可持续性的方式。 
行动:欧盟委员会将
1. 至2019年:支持成员国转向全面的电子政务采购和使用合同注册
2. 至2016年:加快电子身份识别和信托服务的采用,包括电子的身份证和电子签名
3. 至2018年:确保跨境电子服务基础设置的长期的可持续性
一如数字单一市场战略所指出的,欧盟委员会计划在2016年底前就欧洲互通性框架的修订提交一项提议,并支持成员国机构采纳这一框架以便强化欧盟内部公共服务的互通性。
但就执行既有的欧洲和国际标准和技术规范以及根据优先信息通讯技术标准计划所制定的新内容,还需要更多的努力。欧盟委员会会通过与成员国的协调,制定一项针对公共采购的信息通讯技术标准的欧洲目录的模板,以便借助数字化的措施提升互通性。至于数字化措施的获取,则可以参照信息通讯技术标准中的共同内容以及公共采购招标中的说明。 
行动:欧盟委员会将
4. 2016年-2019年:就欧洲互通性框架提供一份修订版本,并支持成员国行政机构对该框架的采纳。 
5. 2017年:协调制定针对公共采购的有关信息通讯技术标准的欧洲目录的模板。
鉴于其自身的数字化转型和便于执行有关欧盟公共机构的法律义务,欧盟委员会也会采取一系列的具体措施。
在落实法规适度与绩效项目(REFIT)以便回顾既有的内部市场规则和/或起草新的提案时,欧盟委员会将特别关注互通性和由有效使用数字技术所带来的收益。上述目的在于移除不必要且复杂、书面化或重复的步骤,例如,众多的联络点,报告程序、数字交换或系统要求。
鉴于其自身的数字化转型,欧盟委员会的数据将发布在欧盟数据公开门户,且进一步汇总至欧洲数据公开门户。此外,其工作还包括共享和复用诸如相关的数字服务基础设施,并适用修订后的欧洲互通性框架。就与外部利益相关者的在线互动,欧盟委员会将逐步引入“默认数字化”原则,使用电子身份识别和信托服务(2018年),电子发票(2018年)和电子采购(2019年)。为了减少行政负担,欧盟委员会也会在与其供应商和授权参与者的互动中逐步采用一次性原则,并审查针对其他利益相关者引入一次性原则的可能性。就公共机构可能执行“无保留原则(no legacy principle)”(在一段时期后更新信息技术系统和技术,以确保其与持续变化的环境和技术发展相适应)的影响进行评估。
行动:
6. 2016年-2019年:欧盟委员会将使用诸如链接欧洲设施、数字服务基础设施等共同模块和跟进欧洲互通性框架。其会逐步的落实默认数字化和一次性原则,以及电子发票和电子采购,并就可能执行无保留原则的影响进行评估。
额外的项目还可以围绕减少行政负担、提高公共效率和效益的目标展开,以便实现数字化公共服务的需求导向和易于使用,以及可复用公共机构之间的数据和服务,但要尊重数据保护和隐私规则的要求。
其他的项目则可以在现有的共同模块基础上开发新的共用模块,支持它们的使用,并鼓励使用云服务、数据和计算基础设施。项目也可以促进大数据或者物联网的使用,例如基于数据密集型的服务和基于证据的政策制定、落实以及在适宜基建的协助下予以执行。开展电子政务服务所倚仗的共享型云基建可以帮助实现规模经济基础上的节约办公、增加服务市场时间以及公开公共机构的数据和服务。欧盟的云项目将为服务提供基础设施,但是也会扩展公共机构的服务,以使其可以获取史无前例的数据和计算能力,从而可以在各个层级(从地方到国家到欧盟层面)提供更好的服务。
3.2以互通性的数字公共服务促进跨境流动
如果没有跨境的数字化公共服务,欧盟的单一市场就无法有效运作。这一服务有助于对接市场、提高并激发单一市场内的竞争力。公共机构应当帮助企业在单一市场内部运作在线的跨境服务,简化欧盟企业和公司法律对于信息获取的要求,并使得企业可以更为容易地在其他成员国通过“末端对末端”的电子公共服务开业并对其进行扩张和运营。 
为了实现上述的政策优先安排,本行动方案中涉及了许多的具体措施,其目的在于创建一个商业友好型的跨境公共行政机构,并帮助公民更好地在欧盟内流动。
目前,单一市场相关的信息、建议、问题解决机制、联络点和程序都并没有整合在一起,且欧盟和成员国层面都存在着分散、不完全、缺乏联动和非一致且不易使用的问题。因此,用户在找寻正确信息和诉求帮助时就会遇到困难。对此,欧盟委员会将建议在现有的门户、联络点和网络基础上构建一个单一的数字门户,以扩展、提高和整合所有的信息、帮助和有助于实现跨境有效运行的解决问题服务,并保障用户可以全程在线完成使用频率最高的国家程序。
欧盟委员会将确保欧洲电子司法门户在提供欧洲司法信息和在成员国获取司法程序时提供一站式服务。就2016年而言,这些将包括实现公民和其他成员国法院(e-CODEX)以及欧盟案例法搜索引擎(ECLI)之间直接交流的在线工具。随着2014年至2018年多国欧洲电子司法行动方案的落实,将会有更多的进展。
欧盟委员会将继续与成员国一起开展有关所有成员国企业注册的强制性联网的持续性工作,以便可以借助欧洲电子司法门户获取一些有关成员国内企业注册的信息,并确保所有相关的欧盟企业注册可以以安全的电子方式彼此进行联网。这有助于通过透明且即时信息的企业信息提高对于单一市场的信息,并减少企业的负担。
欧盟委员会将进一步发展破产登记的电子联网,以便提高内部市场的透明度和法律确定性。根据第2015/848号法规,成员国有义务在2018年前建立国内的破产电子登记,而破产登记的联网则应在2019年前完成。这些都将发布在欧洲电子司法门户上。 
可以提高数字工具的使用以实现在企业发展的不同阶段符合企业相关的法律,而这对于企业而言,也是更为简化且负担更少的解决方式。除了单一国家企业门户,欧盟委员会也会考虑启动一项在深化的单一市场战略中列出的活动,以便在企业发展的各周期中便利数字解决方式的使用,尤其是在线注册程序和在企业注册以及跨境事务中以电子方式提交企业文档和信息。
欧盟委员会也会提议通过立法的方式将单一电子机制适用于注册和跨国B2C在线实务交易中的增值税支付,以便减少跨国贸易中最为主要的商业壁垒,即行政负担。
一如数字单一市场中所指出的,一个大规模的针对B2G领域内落实跨境一次性原则的试验项目将于2016年启动,期间需要到成员国的参与。
此外,欧盟委员会也将会就海上运输报告适用一次性原则建立欧洲单一窗口。在更为广泛的领域内,欧盟委员会也会继续从事针对所有模式的运输文件进行数字化以及促进公共机构采纳这些成果的工作。 
行动:欧盟委员会将
7. 至2017年,提交有关单一数字门户的提案
8. 至2016年,实现欧洲电子司法门户在提供有关欧洲司法问题信息中的一站式服务
9. 至2017年,和成员国一起建立所有成员国企业注册的强制联网
10. 至2019年,进一步发展破产登记的电子联网
11. 至2017年,提交一项能在企业发展周期中便利使用数字解决措施的项目
12. 至2016年,提交一项旨在将单一电子机制扩展至注册和支付增值税的立法提案
13. 至2016年,启动一项针对企业落实一次性原则的试点
14. 至2018年,就海上运输的报告建立单一的服务窗口并实现运输电子文档的数字化
为了帮助公民在欧盟内跨国境的流动,欧盟委员会将建立社会保障信息的电子交换,以便使得负责社会保障的公共行政机构可以在32各国家之间联网交换电子数据。这一社会保障信息的电子交换项目将通过欧盟成员国主管部门之间的个人社会保障信息的电子交换强化公民权利的保障。 
欧盟委员会将进一步推进欧洲就业服务网络(EURES)及其就业服务网站的发展,为求职者和雇主提供更多的服务,并通过求职者简历的交换增加公共就业服务系统和门户之间的整合。这些都将促进欧盟内求职者的流通。
欧盟委员会将会支持成员国进一步发展电子健康服务,这包括了跨境的电子处方交换。在这个方面需要遵循由电子健康网络所制定的电子处方指南和远程医疗和远程监测解决方案,尤其是为了顺利提供欧洲基准网络的治疗。此外,其也会支持电子健康网络针对公民通过电子渠道获取其健康数据的报告和指南推进工作。 
行动:欧盟委员会将
15. 至2019年,完成社会保障信息的电子交换的构建工作
16. 至2017年,进一步发展欧洲就业服务网络(EURES)及其就业服务网站
17. 支持成员共发展跨境电子健康服务
针对上述优先安排提议的后续项目将围绕以下目标:向公民的生活事件(诸如变更工作、迁移或准备结婚)和企业提供无缝衔接的跨境服务,使他们可以更为容易地在其他成员国开业,并进行扩张和运行。 而这一优先安排中的额外项目也将围绕提高向其他成员国的公民和企业所提供的电子政务服务的质量而展开。
3.3便利行政部门和公民/企业之间的数字互动以实现更优质的公共服务
新的数据环境为便利公民、企业和非政府组织与公共行政机构之间的互动提供了机会。高质量的公共服务与竞争力相关,且对投资点的选择具有影响力。最近的经验表明可以通过以下的方式激发提供上述优质的公共服务的潜力,包括公共机构在设计和提供服务时为企业和公众以及研究者的参与提供机会,为实现提升而在需要的时候及时反馈。这些都将有助于进一步减少文牍工作、简化使用和降低服务成本。
此外,通过开放公共领域的数据和服务并便利第三方根据“可信和安全”原则复用这些数据和服务,公共行政机构可以为知识、增长和工作创造新的机会。在公开他们的数据时,公共行政机构也会更为透明,进而在减少与民众的疏离感的同时更具问责性。  
鉴于上述的政策优先安排,欧盟委员会将通过转变委员会自行管理的网站使其成为以主题分类和用户为中心的“政务在线”向公民和企业提供高质量且可在线获取的服务。提供相关、一致和经济有效的政务在线服务将实质性地改变欧盟委员会与在线公众的互动。同时,这也会提高透明度并确保欧盟项目和政策制定中的公民和企业的参与。 
为了便利公民和公共行政机构的互动,欧盟委员会将评估跨境背景下向公民适用一次性原则的可能性。对此,应当遵守有关个人数据保护和隐私保护的法律框架。
作为欧盟云项目的一部分,欧盟委员会也会创建一个由公共机构开放其数据和服务的平台,为欧盟构建一个服务型政府的基础。 
就高质量、互通和复用数据(尤其是空间数据)以便提供新服务的公共服务而言,企业和公众的诉求越来越高涨。针对城市、土地适用、交通规划和科学目的的空间数据使用可以促进创新,以便回应诸如减少环境负面影响的社会需求。在这个方面,欧盟委员会将提升客户端的应用发展,包括特别在欧盟层面的应用。,以便从公民和企业那里更为有效的获取由欧盟空间信息基础设施建设(INSPIRE)提供的数据,并用于欧盟层面的政策制定和执行,尤其是报告和合规提升方面。这也会提供基于证据的政策制定并支持与空间数据质量相关的电子政务发展进程,例如,图文、地区、地址、建筑、公园、保护区、自然风险区域等。 
行动:欧盟委员会将
18. 至2019年,评估跨境背景下向公众适用一次性原则的可能性
19. 至2016-2020年,加快部署和采用欧盟空间信息基础设施建设指令中的数据基础设施
20. 至2018年,转变其网络以便支持欧盟项目和政策制定中的公民和企业参与
在这一优先安排中进一步提出的新项目应当有助于合作性设计、形成和提供公共服务中的公民、企业和市民社会的参与,并便利公共行政机构、企业和公民之间的互动。其他的新项目可以包括从任意来源搜集数据和复用公共领域的数据和服务以便创造新的可由其他参与者提供的服务(无论其是公共的还是私人的)。此外,项目可以着眼于提升公共行政机构的透明度,且与利益相关者的合作和这一群体的参与也能实现问责和信任,并减少腐败的可能。 
4. 落实行动方案
本行动方案包括了将于2016年至2017年落实的行动。为了完成上述每一项优先安排所必须的目的,进一步活动安排也是不可或缺的。此外,这也是为了适应持续且快速变化的技术环境所要求的。 
为了落实欧盟的法律或开展联合行动,欧盟委员会可以提议新的项目。利益相关者(包括成员国团体)也可以就执行电子政务行动方案中的内容提议行动,尤其是通过互动的数字化参与平台实现不同的生活事件。 
欧盟委员会会设立并主持一个由成员国内负责国家电子政务战略部门代表所构建的“电子政务活动方案指导委员会”。 该指导委员会会负责行动方案的管理工作(但不涉及行动方案中各个体行动),尤其是在整个活动方案的持续期间评估和选择新的制定行动,并协调新的方案措施的有效执行和监测。 如果一项提议的行动需要欧盟委员会的倡议,则需要符合更好规制的要求。 
根据电子政府行动方案提议的措施加以落实是可行的,但只能通过欧盟委员会和成员国在各行政层面的共同承诺和共同所有加以实现。
 
 
译:孙娟娟
中国人民大学法学院博士后